岚皋县推行纪检监察派驻机构改革经验与做法研究

内容提要：文章在研阅相关文件材料、大量媒体报道和深入岚皋 县进行实地考察与调研的基础上，就岚皋县推行纪检监察派驻机构改 革的经验与做法进行了研究，从“问题倒逼，剑指传统‘派驻’体制 弊端”；“切断利害关系，构建‘异体监督’新模式”；“‘三个不增加’， 探索‘内涵发展’新路径”，“‘派驻专’有机结合，形成‘铁拳’监 督的新格局”四个层面，概括了岚皋改革的“深刻动因”、“问题关节 点”、“主要经验”和“新格局特点”，并就进一步探索完善提出了思考 和建议。

“统派直管”是岚皋县2014年3月以来推行纪检监察派驻机构改革经验的简称，其基本做法是，按照全面派驻、分类设置、责权一致的原则，实行统一机构名称、统一派驻模式、统一职能职责和直接领导、直接管理、直接监督，实现县纪委向县委和县级国家机关派驻监督全覆盖。岚皋的“统派直管”改革，省市纪委全力支持，中央纪委予以肯定，深得干部群众认同，取得了明显成效，产生了广泛影响，是县级纪检体制改革的成功探索，创造了有借鉴价值、值得研究与思考的新鲜经验。

问题倒逼，剑指传统“派驻”体制弊端

县级纪委派驻机构的传统体制存在着一些问题和弊端：“双重领导”实际上是派驻单位领导为主，“统”的权威和效能严重弱化；监督者受制于被监督者，存在“不敢监督、不能监督、不愿监督、无心监督、无力监督”的突出问题，“驻”的优势被严重“虚化”，派驻监督实际上变成了“摆设”；名为派驻纪检组，实际上却是“光杆司令”，还要分管一大堆业务工作，处于“种了人家的‘自留地’，荒了自家的‘责任田’”的尴尬境地；而且在人员选配上也存在个人“不愿去”、去了“不安心”，组织“难配备”、“稳不住”的现象。

在座谈调研中，岚皋县委书记周康成对这种现状和问题做了客观陈述：“长期以来，在县一级纪委的监督执纪问责体系中，一直存在着人员偏少、力量分散、监督乏力，也同时存在着不敢监督、不愿监督和不会监督的问题。岚皋县共有干部4139人，其中县直部门有干部3364人、乡镇775人；纪检监察干部74人，其中县纪委机关23人，派驻机构27人，镇纪委24人。尤其是在县直有97个部门，按原来的编制管理办法，配备了纪委书记、纪检组长的部门只有27个，这些干部受到县纪委和部门党委的双重领导，在部门‘端人家的碗，受人家的管’，其自身的福利待遇、经费保障、工作分工、进退留转等现实问题受所在单位影响，致使他们‘监督领导怕穿小鞋、监督同事怕影响团结、监督下属怕背后使绊子’。同时，岚皋是一个山区小县，干部圈子小、流动慢，人际关系复杂，对执纪监督这样‘得罪人’的工作，干部有畏惧、戒备心理，干好了‘没朋友’，干不好又要担责，纪律监督成了‘稻草人’。在这些客观因素的影响和制约下，要挑选一个合格的部门纪检组长、纪委书记实在让组织‘很头疼’，年富力强的不愿去，去了也是‘溜个弯就想转岗’；成长进步空间不大的怕得罪人，只想‘平平安安不作为’，时间长了，部门纪检组长、纪委书记岗位成了‘安置照顾性岗位’，机构多、人员散、力量弱的现状令人担忧。”原县物价局纪检组长钟昌斌担任纪检组长时间较长，感受也特别深：“自己受县纪委和部门党组双重领导，抓监督像带着枷锁跳舞，始终放不开手脚”；教育体育局原纪委书记苏贤友认为，“像教育这样大的系统，其基层机构多达60多个，整个系统超过1000人，而自己一直是个‘光杆司令’，还一直分管着小学教育、工会、普法等十几项具体工作，虽然执纪监督是自己的主业，但时间和精力根本就顾不过来”。

上述状况在传统体制背景下很有典型性、带有必然性，直接影响到纪检职能作用的发挥，是长期以来管党治党“失之于宽”、“失之于松”的重要原因和症结所在，亟待以改革和制度创新来破解难题、解除瓶颈。在监督虚化且难以为继的现状和问题倒逼下，岚皋县委、县纪委通过深入调研、反复论证深刻认识到，调整监督机构、整合监督力量、重塑监督主体、构建新的体制机制，才是实现部门纪检监察工作“又红又强”的根本途径。问题倒逼，是岚皋立行立改、推进“统派直管”的深刻动因。

切断利害关系，构建“异体监督”新模式

权力需要监督，缺乏监督容易滋生腐败、滥用权力，但有效的监督必须具备三个基本前提条件：一是必须对其监督对象进行全面的监督；二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应；三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。过去的纪检监察派驻机构体制，虽然是“派驻”，但监督者和被监督者是“同体”，上述三个条件基本不具备。岚皋的“统派直管”改革，最根本的变动、最重要的关节点，就是在坚持“双重领导”体制下，割断了监督者与被监督者的利害关系，变“同体监督”为“异体监督”，初步显现的诸多变化和成效，诸如“推动了‘两个责任’落实”、“强化了监督职责”、“聚合了监督力量”、“解除了监督者的后顾之忧”、“增强了监督实效”等，主要来源于这一深刻变动。这一变动的核心要义是：

首先，通过机构的撤归并合，明确部门党委（党组）党风廉政建设的责任主体，负责本单位本系统反腐倡廉教育、制度、惩处、改革、纠风等各项工作，派驻纪检组专职负责监督执纪问责，解决过去纪检监察机构职责不清、权限不明的问题，实现“两个责任”承担主体的体制性分离和“两个责任”在职能职责设置上的双重落实、双重强化，牵住了改革的“牛鼻子”；

其次，通过体制机制创新，把派驻纪检组设置为县纪委的内设机构实行垂直管理，实现“双重领导”体制下一定程度的“垂直领导”，理顺“领导与被领导”、“监督与被监督”两大关系，割断监督机构与被监督对象的经济利益关系、行政隶属关系、工作利害关系，构建“异体监督”的新模式，避免纪检监察干部“端了人家碗，监督别人软”、“升、迁、去、留”受被监督对象“左右”、“看单位领导脸色行事”等现象发生，从根本上改变受制于各单位的状况，增强执纪监督的权威性、独立性和存在感、威慑力，抓住了改革的“关节点”；

第三，通过“资源优化整合”、采取“归口派驻”和“点派驻”两种形式，对交通局、住建局、卫生局、教体局等干部编制多、权力相对集中、腐败问题易发多发的部门，派驻纪检组领导兼任部门党委（党组）成员，并通过落实驻点巡查工作办法、案件线索管理制度、归口派驻单位向派驻纪检组工作报备制度等九项制度，保证了“驻”的优势和执纪监督的有效性，实现了派驻部门监督机构和监督工作的全覆盖、专门化。岚皋“统派直管”改革的经验，从县情实际出发，体现了监督工作的规律性，契合了改革的基本方向，证明了党的纪检体制改革顶层设计和落点选择的科学性。

“三个不增加”，探索“内涵发展”新路径

中央纪委提出：“我们不能一讲改革就要编制、增人员，不能因为要加强某一个方面的工作就拉出一支庞大的队伍，这不符合中央精神的实质”。“统派直管”改革，既是组织创新，也是制度创新。如果还按照过去的方式，要实现对县级部门派驻监督全覆盖，就意味着需要增加大量机构编制和职数。