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十一五”这五年之所以尤为关键，在于其是科学发展观能否真正落实的奠基期。“十一五”规划纲要 （草案）中重点提及的“建设社会主义新农村”、“资源节约型、环境友好型社会”的建设，以及区域 协调发展、“创新型国家”等重大战略目标的实现，都必须建之于这五年对相关体制束缚的根本性突破。
“十一五”规划纲要（草案）提出：从着力推进行政管理体制改革，坚持和完善基本经济制度，推 进财政税收体制改革，加快金融体制改革，完善现代市场体系等5个方面，对深化体制改革作出具体部署。这就为改革攻坚，为“十一五”发展提供更加坚实的体制保障指明了方向。
“如果改革成功，将对经济社会发展起承前启后的作用；反之将会产生严重的影响，只有关系全局 的重大体制改革取得突破性进展，未来五年的目标才能真正实现。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河在接受《瞭望新闻周刊》采访时这样说。
体制束缚“卡”住科学发展
体制改革在“十一五”大盘中分量如此之重，在于我们的体制中，仍存在很多与落实科学发展观不 相和谐的体制束缚。
马晓河指出，这首先是由我们改革开放和建设社会主义市场经济所处的阶段决定的。经过这些年的 改革，我们已初步建立起社会主义市场经济体制框架，但距离改革的目标还有比较大的差距，改革的任 务十分艰巨；与此同时，改革进入了新阶段，前一阶段比较容易的改革相当一部分已经完成，目前面临 的改革都是“硬骨头”触及面宽，涉及到的利益关系错综复杂。“十一五”时期体制改革的突出特点是 ：人民群众分享改革成果的要求将明显增强，改革必须“以人为本”，让改革成果惠及全体人民。
从现实的矛盾来看，马晓河说，当前我们面临的投资膨胀、产能过剩、农民增收困难、就业不足等 问题之所以久治不下，最重要原因就是体制不顺、各项改革不协调。如果不在当前这个关键时期加快体制改革步伐，就很难实现一个经济社会发展的质的转变。
以自己所在行业为例，全国人大代表、华龙日清食品有限公司董事长兼总裁范现国指出，目前自己 所从事的农产品深加工行业即存在税负不合理、自主创新面临体制束缚等问题，如果不能从体制上进行破解，时间长了必然会对农民收入增长和就业问题形成掣肘。
国家发改委经济体制综合改革司司长范恒山指出，“十一五”的体制改革，关系到能否实现经济的 高速发展、平稳运行，而避免大起大落、徘徊不前；能否顺利实现工业化、城市化，而避免出现“工业 病”和“城市病”；能否逐步缩小收入差距，为实现共同富裕打好基础，而避免造成严重的贫富差别和 两极分化；能否形成以自主技术、自主品牌和自主知识产权支撑的可持续发展能力和高水平的竞争力， 而避免在盲目引进和一味模仿中导致产业的空洞化和技术的边缘化，从而丧失自我发展能力和国际竞争力。
体制改革也是不断提高对外开放水平和适应“后WTO时代”的需要。范恒山说，当前全球经济一体 化深入发展，贸易保护主义明显增强，以争夺技术、资源、人才、市场为主要内容的国际竞争日趋激烈，只有进行体制改革和创新才能适应新的形势，从制度上保证对外开放水平的不断提高。
马晓河说，“十一五”的体制改革较以往任何一个五年任务都更加艰巨，内容都更加复杂，意义也 都更加重大。也因此，中央要求在驾驭改革时，既要有力应对来自国际上各种不利因素和可能带来的挑 战，又要正确化解我国经济生活中一些长期积累的深层次矛盾和新出现的若干突出问题的困扰，要慎之 又慎、稳步推进。
要啃哪些“硬骨头”
对于落实科学发展观和完成“十一五”规划来说，当前体制中最不适应经济社会发展的部分是什么 ？或者说何谓这一阶段改革的“硬骨头”？
对此，“十一五”规划（草案）在第八篇“深化体制改革”用了5章作了阐明。
其中，行政管理体制改革放在下一阶段改革的首要位置，目标锁定在“建立决策科学、权责对等、 分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。马晓河说，行政管理体制改革是最硬的一块“骨头 ”，“不怕市场看不见的手，就怕政府闲不住的手”。政企不分、政资不分的问题不解决，现代企业制 度就难以建立；行政性垄断和地区性封锁不打破，统一开放的市场体系就不可能形成；政府职能的错位 、越位、缺位状况不改变，就不可能建立高效、透明的现代服务型政府，就不可能承担起“经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务”的责任。总之，行政管理体制改革的滞后已成为当前推进改革的最大 “梗阻”，必须加快建设服务政府、责任政府、法治政府。
解读“十一五”规划，范恒山指出，推进行政管理体制改革除了强调转变政府职能等重要内容外， “十一五”规划（草案）还提出了减少和规范行政审批，健全投资核准和备案制度等重要改革任务。特 别是提出要深化机构改革、优化组织结构、减少行政层级、理顺职责分工。这是一项十分艰巨的改革任 务，特别是其中的减少行政层级的改革。这是中央在党和政府的重大文件中第一次明确提出。十六届三 中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出要“深化地方行政管理体制改革” ，而此次则进一步提出了深化改革的具体内容。之所以要减少行政层级，是因为政府层级过多，不仅大 大增加了行政运行成本，降低了行政效率，也抑制了各层级政府能动性的充分发挥。随着政府职能的转 变，统一市场的逐步推进有必要从我国实际出发，适当减少行政的层级。
下一步国企改革的重点，则放在大型国企的制度建设上。规划纲要（草案）提出要加快国有大型企 业股份制改革，完善公司治理结构。同时，对垄断行业的改革也提出了明确的要求。指出要深化垄断行 业改革，放宽市场准入，形成竞争性市场格局。马晓河说垄断行业的改革关键是政企分开、企事分开、 网运分开，在放宽准入、引入竞争的同时还要加强依法监管。
关于财税体制改革，重点放到了如何建立有利于促进科技进步、转变增长方式、优化经济结构的财 税制度上。提出合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方各级政府间的收支关系，使财权和事权相匹配。同时提出，要完善相关税收制度。还特别提到，规范土地出让收入管理办法。
关于金融体制改革，提出要推进国有商业银行综合改革，稳步发展多种所有制金融企业。第一次明 确提出，要“稳步推进金融业综合经营试点”。从我国实际出发，长期以来，我国金融行业一直实行的 是分业经营。当前从国内看，经济社会关系已经发生了很大的变化，从国际看，世界金融行业混业经营 已成为一种潮流，我国金融行业是否适应这种变化进行综合经营或者混业经营，是当前的重要课题。进 行金融业综合经营试点，正是从形势发展的需要提出的。这样做可以积累经验，测试风险。另外，在发 展股票、债券等资本市场方面，提出要推进基础性制度建设，促进上市公司、证券经营机构规范运作， 建立多层次的市场体系，完善市场功能等，这些都有丰富的改革内涵。
在推进现代市场体系建设方面，有两点值得特别重视。一是提出要建立反映市场供求状况和资源稀 缺程度的价格形成机制。显然，这一改革是紧紧扣住落实科学发展观，致力于利用经济手段推进经济增 长方式转变、建设节约型社会而作出的部署；二是对构建良好的社会信用体系提出了新的要求。十六届 三中全会的《决定》提出，形成以道德为支撑、以产权为基础、以法律为保障的社会信用制度。而“十 一五”规划提出的要求更为具体，指出要以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点， 加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。
范恒山表示，“十一五”期间对体制改革作出科学安排也很重要，一方面是强调要加强改革开放的 总体指导和统筹协调。这对进入攻坚阶段的改革来说，非常必要。只有这样，才能有效调整深层次的权 利和利益关系，使改革措施在推进过程中不致出现走形变样。而要防止不改革、慢改革、泛化改革、异 化改革或受某种利益约束而出现的伪化改革等情况的出现，必须加强改革的总体指导和统筹协调。另一 方面是强调要注重把行之有效的改革措施规范化、制度化和法制化。这一点既是对已有改革成果的巩固 ，对改革业绩的确认，也是为深化改革提供良好的制度和法律保障，从而使改革达到事半功倍的效果。
目标实现仰赖体制变革
“十一五”有关建设新农村、自主创新、节约型社会、区域协调发展等重大目标的实现，都必须仰 赖于体制机制的变革做保障。国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽在接受《瞭望新闻周刊》采访时 说，新农村、自主创新、和谐社会等都是科学发展观的具体内涵，为实现这些目标做出的体制安排和改 革举措是“十一五”的重要内容。
改革的核心是解放人，解放生产力。常修泽认为首先是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利 益问题创建各种民生性体制保障，让改革发展的成果惠及全体人民，这是保障建设和谐社会目标实现的根本。
近几年收入分配问题备受关注，关于收入分配制度的改革，是新时期改革部署中的一个亮点。改革 的重心放到了解决公平问题上，提出要有效调节过高的收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解行业、 地区和社会成员间收入分配差距扩大的趋势。更加注重社会公平，特别要关注就学、就业机会和分配过 程的公平，加大收入分配调节力度，强化对分配结果的监管。
常修泽认为，人民群众普遍关心的就业和社会保障也是制度改革的重点。“十一五”期间每年城镇 将有800万～1000万新增劳动力需要寻找就业岗位，同时超过一亿的农村劳动力进城。因此，要把扩大 就业摆在更加突出的位置，进一步改革劳动就业管理制度，扫除妨碍实施积极就业政策的制度障碍，千 方百计地增加就业岗位。要从中国的实际情况出发，建立并完善与经济发展水平相适应的分层次、广覆 盖的社会保障体系。着重完善城镇职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等保险制度；同时， 探索建立进城务工人员的社会保障制度。
在医疗卫生与教育制度改革方面，要解决广大人民群众看病难、看病贵所涉及的体制性问题，完善 公共卫生医疗服务体系，基本建立新型农村合作医疗制度。在医疗卫生体制改革中，要正确处理政府、 市场和社会的关系，政府管公共卫生、基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管广济善助。当前人 民群众对教育乱收费以及教育质量等议论较多，应围绕实施素质教育，普及和巩固义务教育，切实提高 教育质量等，深化教育体制改革，从制度上为建设学习型社会提供保障。
对于建设新农村的目标来说，马晓河认为最根本的制度保障是调整国民收入分配格局，要建立以工 促农、以城带乡的长效机制。公共财政向农村倾斜，基础设施建设投资的重点要转向农业和农村等。其 次是税费改革之后的农村综合改革，如乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革等改革任务。 如果这些改革不能向前推进，就不能保住税费改革的成果。农村金融体制改革也极为重要，要加大金融 资金对农村的支持力度。
自主创新和增长方式的转变，则对科技体制和相关经济体制改革仰赖较重。常修泽说，自主创新是 增长方式转变的中心环节。要紧紧围绕原始创新、集成创新和消化吸收再创新，加快科技体制改革步伐 。重点是建立符合国家战略的科技决策机制、引导全社会科技资源高效配置和综合集成机制、财政科技 投入稳定增长机制以及公共科技资源全社会共享机制。同时探索建立健全知识产权保护制度、风险投资 制度、技术入股和技术期权制度。
与科技体制改革相关联，要坚持把是否有利于促进人才的成长、人才的创新活动和人才工作与经济 社会发展相协调，作为人才体制改革的出发点和落脚点。着力建立和创新人才培养、评价、选拔任用机制、人才创新激励机制。
对于建设资源节约型和环境友好型社会来说，体制改革的任务也十分艰巨。常修泽表示，从未来五 年来看，经济发展与资源环境的矛盾将会进一步突出，可持续发展的压力将会进一步加大。针对这种状 况，“十一五”要把节约能源和保护环境放在突出位置。为切实实现2010年单位国内生产总值能源消耗 比“十五”期末降低20%左右的目标，要在结构、技术、增长方式方面做文章，要在制度创新上找出路 ，如可以考虑建立“国家资源现代产权制度”、“现代环境产权制度”以及“绿色GDP”考核指标，通 过一系列制度创新，使人们从利益的角度合理利用资源和保护环境，使资源资本和生态环境资本升值， 从而有利于人与自然关系的和谐发展。
十一五”这五年之所以尤为关键，在于其是科学发展观能否真正落实的奠基期。“十一五”规划纲 要（草案）中重点提及的“建设社会主义新农村”、“资源节约型、环境友好型社会”的建设，以及区 域协调发展、“创新型国家”等重大战略目标的实现，都必须建之于这五年对相关体制束缚的根本性突破。
“十一五”规划纲要（草案）提出：从着力推进行政管理体制改革，坚持和完善基本经济制度，推 进财政税收体制改革，加快金融体制改革，完善现代市场体系等5个方面，对深化体制改革作出具体部署。这就为改革攻坚，为“十一五”发展提供更加坚实的体制保障指明了方向。
“如果改革成功，将对经济社会发展起承前启后的作用；反之将会产生严重的影响，只有关系全局 的重大体制改革取得突破性进展，未来五年的目标才能真正实现。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河在接受《瞭望新闻周刊》采访时这样说。