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新农村建设爬坡

中共十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”一年多来,各地新农村建设已取得一定成效。但是,制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除,农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观,农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段。

这些矛盾目前主要表现在以下3个方面:

“条条”与“块块”之间的利益格局严重失衡。

当前,国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转,“条条”与“块块”、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡。这突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜,“条条”的力量过大,“块块”(县及县以下)的力量相对弱小。

中央与地方财政收入的划分比例,1990年约为34%:62%,2000年上升为52%:48%,2004年已经上升到55%:45%。这种格局,在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。

县域经济是统筹城乡发展的枢纽和联结点,应是最具有活力的经济。但目前,这种几乎完全依靠上级补助维持运转的县域财政靠挤占项目资金勉强度日,没有生命力和发展动力,更无法为县域的经济和社会事业的发展起到支撑作用。

中央财政转移支付中,专项转移支付的比重过大,弊端甚多。

迄今为止,中央财政的转移支付中,专项资金占很大比重,市场配置资源的比重在缩小。国家的支农资金中,很大一部分是作为专项资金散落于各个垂直体系之中。

中国2004年财政转移支付总额略高于1万亿元,其中税收返还占40%,实际转移支付约6000亿元。在这6000亿元当中,专项转移支付占57%,财力性转移支付仅占43%;在财力性转移支付中,一般性转移支付不到750亿元,占财力性转移支付的29%,仅占实际转移支付的12%。

目前,中央政府部门直接分配与管理支农投资的,有发改委、财政部、科技部、水利部、农业部、国家林业局、中国气象局、国土资源部、国务院扶贫办、国家防汛抗旱办等10个部门;如加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专项投资的部门,则有17个部门之多。如果资金都是投到一个县,林业部门管林业投资,农业部门管农业投资,水利部门管水利投资,各有各的部门利益,“条条”管理、部门各自为战,交叉重复,资金使用效率低下。况且,资金往往是通过中央、省、地市、县、乡镇、村6个层级,在惠及到农户,中间的“跑、冒、滴、漏”也是一个严重的问题。

专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中,一些部、委、办掌握着大量的专项资金,拥有资源的配置权,而且支配资源的权力越来越大,有可能出现政府权力部门化、部门权力利益化或集团化的倾向,设租和寻租行为也将不可避免。

政府职能和管理模式尚未转变。

资金、资源与权力是联系在一起的。由于垂直体系的强大影响力,政府职能和管理模式很难转变。全面取消农业税后,乡镇和村级组织应由统治型转为服务型的管理模式,可是当前在许多地区,传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位;政府职能尚未转变,追求政绩,以“搞运动”的方式,定指标,下任务,对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。

一些地方进行农村综合改革,减人、减事、减支,转换职能,“花钱买服务,养事不养人”。但是,只要垂直体系不变,这些试点经验不具有推广性和可复制性。“条条”各自为政,职能重叠,自己立法自己执法,官僚主义严重,没有有效的监督机制,已成为阻碍农村社会发展的极大障碍。而基层政府忙于应付上级的各种报表检查,形成巨大的基层政府运行成本,这也是多年以来无法真正实现乡镇机构精简的主要原因。

新一年,惟有通过深化改革,逐步消除那些深层次的矛盾,建设新农村的历史任务才有望顺利进展。

为此,必须把深化农村改革、深化宏观经济体制的改革以及深化行政管理体制的改革相结合,尤其着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革,调整国民收入分配格局,建立更为公平的国民收入再分配体系。

深化宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革,意味着2007年中要更自觉地调整国民收入分配机构,协调“条条”与“块块”的关系、中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系,建立一个更为公平的国民收入再分配体系,为构建农村和谐社会提供经济体制和机构的保障。具体而言建立真正的分税体制。明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权是分税制的基本前提。在划分事权后,根据事权确定支出,再确定各级政府应得的收入;本级政府的收入如有缺口,则通过转移支付加以解决。

建立规范、透明、公正的财政转移制度。保障对不同地区的乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、低保等基础性公共产品的供给,基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。

建立起责权利相统一的社会经济管理体制,杜绝各个上级部门对于下级部门的各种摊派和利益侵害。任何新出台的政策措施,必须有经费为依托,只有这样才能根本解决问题。

新农村建设需要整合分散在各部门的资源,集中财力为农民办大事,办实事;但调整国民收入再分配格局,也就意味着调整原有的部门利益格局,剥夺或削弱某些部门或集团的权力,其难度之大不言而喻。

与此同时,农村自身也需要深化改革。这需要着力于有效的民主制衡机制的建立和农民民主权利保障制度的完善与创新。学者们建议,应从2007年着手,通过改革和完善乡村治理机构,探索在乡村两级建起一种有效的民主制衡机制,实现广大群众对关系自己切身利益的重要事务的知情权、参与权和监督权。只有这样,社会主义新农村才能真正成为“民心工程”。


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